Reforma do Governo para TdC faz disparar alertas de organizações internacionais

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• Três organizações internacionais expressaram preocupação com as propostas do Governo português que visam alterar a fiscalização do Tribunal de Contas, defendendo a sua independência.
• As propostas do Governo incluem a dispensa de visto prévio para contratos públicos abaixo de dez milhões de euros, o que reduz significativamente o controlo externo.
• As alterações podem comprometer a eficácia do sistema de fiscalização e aumentar o risco de corrupção, segundo pareceres de várias entidades.

Três organizações internacionais estão preocupadas com as alterações legislativas propostas pelo Governo português – pela voz do ministro adjunto e da Reforma do Estado, Gonçalo Matias – relativas ao Tribunal de Contas (TdC), sublinhando a necessidade de “salvaguardar a independência da instituição”.

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Numa carta datada de 20 de maio e dirigida aos deputados da Assembleia da República, a que o ECO teve acesso, a Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo (INTOSAI), a Iniciativa para o Desenvolvimento da INTOSAI (IDI) e a Organização Europeia das Instituições Superiores de Controlo (EUROSAI) recordam que a independência das entidades de auditoria pública “é um princípio internacionalmente reconhecido e consagrado em referências como a Declaração de Lima e a Declaração do México, ambas reconhecidas pelas Nações Unidas”.

A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), sediada em Viena de Áustria, é o organismo internacional que reúne os Tribunais de Contas e órgãos equivalentes de todo o mundo e funciona como uma voz global para a auditoria do setor público.

A Iniciativa para o Desenvolvimento da INTOSAI (IDI), sediada em Oslo, na Noruega, é um órgão sem fins lucrativos da INTOSAI e apoia o fortalecimento das Instituições Superiores de Controlo (ISC) a nível global por meio de capacitação, formação de auditores e promoção de boas práticas.

A Organização Europeia das Instituições Superiores de Controlo (EUROSAI) é um dos sete grupos de trabalho regionais da INTOSAI e reúne os Tribunais de Contas e órgãos de fiscalização do setor público do continente europeu para promover a cooperação profissional técnica. Está sediada em Madrid, Espanha.

Em causa está a intenção do Governo de dispensar de visto prévio do TdC os contratos públicos de valor inferior a dez milhões de euros. Atualmente, a fiscalização prévia é exigida em atos e contratos públicos com valor igual ou superior a 750 mil euros, ou a 950 mil euros, quando este for o valor de vários contratos interligados.

Esta carta crítica junta-se à lista de pareceres negativos à reforma do Governo de Luís Montenegro entregues também ao Parlamento pelo Conselho Superior da Magistratura, pelo Conselho Superior do Ministério Público, pelo MENAC e pelo próprio Tribunal de Contas. Embora ressalvem que compete às autoridades nacionais definir e alterar os seus enquadramentos legais e institucionais, as organizações internacionais defendem que “qualquer reforma deve respeitar os princípios que garantem a autonomia e a eficácia das instituições superiores de controlo”.

Em concreto, destacam três aspetos que consideram essenciais: a preservação de um mandato amplo e abrangente do TdC, que assegure “uma fiscalização plena e eficaz da utilização dos recursos públicos”, a manutenção da autonomia organizacional e de gestão do Tribunal, incluindo matérias relacionadas com recursos humanos, recrutamento e gestão interna, livres de influências externas e a garantia de que o Tribunal pode divulgar as suas conclusões e pareceres de forma independente e sem limitações.

As entidades esclarecem, porém, que estas observações descritas na carta não constituem uma tomada de posição sobre opções legislativas concretas em Portugal, mas antes uma chamada de atenção para a necessidade de alinhar qualquer reforma com os padrões internacionais de independência das instituições superiores de auditoria. No final, a INTOSAI, a IDI e a EUROSAI mostram-se disponíveis para prestar apoio técnico ou esclarecimentos adicionais às autoridades portuguesas.

O que dizem os pareceres?

Tribunal de Contas

O documento considera que não está em causa uma simples reorganização técnica, mas sim uma mudança estrutural no sistema de controlo financeiro, com impacto direto na independência do Tribunal e na capacidade de fiscalizar despesa pública. E identifica três grandes problemas na proposta que podem criar “zonas sem escrutínio” na gestão de dinheiro público: a redução do controlo externo independente, o enfraquecimento da fiscalização preventiva e diminuição da responsabilidade dos decisores públicos.

O Tribunal levanta dúvidas sobre a independência deste modelo, sobretudo porque algumas decisões passariam a depender de atos administrativos do Governo — ou seja, dos próprios órgãos que estão sujeitos a fiscalização.

O parecer também critica alterações profundas no regime de responsabilidade financeira. Isto porque, a ser aprovada esta proposta do Governo, haveria responsabilidade em casos de dolo ou culpa grave, a negligência simples deixaria de ser sancionada em muitos casos e pareceres técnicos ou jurídicos poderiam afastar a culpa do decisor.

Conselho Superior do Ministério Público

O Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), liderado pelo PGR Amadeu Guerra, considera que a proposta representa alerta para “riscos de enfraquecimento do controlo prévio, aumento da pressão sobre auditorias posteriores e insuficiência de meios do Ministério Público para responder ao novo modelo”.

Segundo o Conselho, a alteração mais significativa está na forte redução do âmbito da fiscalização prévia, através da subida do limiar geral para 10 milhões de euros.

Embora reconheça que a proposta prevê mecanismos mitigadores — como a comunicação obrigatória ao Tribunal de contratos superiores a 950 mil euros, cláusulas antifracionamento e reforço de auditorias —, o Ministério Público considera que essas medidas “atenuam” mas “não substituem” o controlo prévio.

O Conselho dos magistrados do Ministério Público mostra-se particularmente crítico quanto às alterações ao regime da culpa financeira. O parecer defende que a culpa, dolosa ou negligente, deve continuar a remeter expressamente para o Código Penal. Por tudo isto, o CSMP considera preferível manter o regime atualmente em vigor.

Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC)

O MENAC considera que a proposta do Governo pode “comprometer significativamente o atual sistema de prevenção e combate à corrupção em Portugal”.

No parecer enviado ao Parlamento, o organismo afirma que as alterações são “suscetíveis de comprometer significativamente a atual arquitetura de controlo da corrupção em Portugal, particularmente no domínio da fiscalização prévia e da responsabilidade financeira dos gestores públicos”.

A principal preocupação prende-se com a redução do âmbito da fiscalização prévia do Tribunal de Contas, através do aumento substancial do limiar de contratos sujeitos a visto. O organismo anticorrupção recorda que decisões anteriores de recusa de visto prévio pelo Tribunal de Contas tiveram consequências relevantes no combate à criminalidade económico-financeira.

O parecer conclui, assim, que a reforma pode fragilizar os mecanismos de prevenção existentes, reduzindo a capacidade de deteção precoce de irregularidades e aumentando o risco de corrupção e impunidade na gestão pública.

Conselho Superior da Magistratura (CSM)

No parecer dos magistrados judiciais, uma das principais críticas prende-se com o enfraquecimento da fiscalização prévia do Tribunal de Contas. O órgão considera “avisado rever” o elenco de atos isentos de fiscalização, os novos limiares previstos e as limitações aos fundamentos de recusa de visto, alertando que a flexibilização do controlo preventivo transfere a garantia da legalidade para um momento posterior, já na execução da despesa.

Segundo o parecer, essa mudança só poderia funcionar com sistemas de controlo interno “robustos e eficazes”, cuja fiabilidade deveria ser previamente avaliada pelo próprio TdC. Sem essas cautelas, o CSM entende que a proposta “dá um sinal de maior facilitismo na contratação pública”, potenciando uma perceção pública de irregularidades e ilegalidades.

O Conselho alerta ainda para riscos acrescidos num contexto de forte execução de fundos europeus, nomeadamente do PRR. O aumento do limiar de fiscalização prévia para contratos até 10 milhões de euros poderá, segundo o parecer, deixar contratos de elevado valor sem escrutínio preventivo, aumentando “o risco de contágio da corrupção”.

Outra das reservas incide sobre a exclusão de algumas empresas do setor público empresarial da jurisdição e controlo financeiro do TdC, bem como sobre a ausência de competência expressa para fiscalizar a aplicação de fundos europeus — competência atualmente prevista na lei em vigor.

O CSM questiona também a constitucionalidade de algumas normas da proposta, sobretudo as que remetem para regulamentos administrativos ou decisões de membros do Governo a definição dos limites da competência do Tribunal de Contas. Para o órgão, isso poderá violar a reserva de competência legislativa da Assembleia da República previsto na Constituição.